川普新政策，生育旅游将成过去式?
这一周美国国务院突然发出消息，从今年的1月24日开始禁止生育旅游。消息一出，再次引起华人圈对于出生地公民权的讨论。什么是生育旅游呢？它是指以获取国籍(公民权)为目的，前往实施属地主义的国家旅游的行为。这种行为行之有年，且事实上也常出现在美国以外的国家。但为什么美国会特别想要限制它呢?这要从美国公民权的取得开始说起。
美国公民权原则上是采属地主义。根据美国宪法第14条修正案规定，只要小孩在美国领土或领地出生，不论父母是哪个国籍，小孩都自动拥有美国公民权。这边指的美国领土及领地包含美国的50州以及波多黎各、关岛、北马里亚纳群岛邦、美属维京群岛、美属萨摩亚。除了宪法规定外，美国联邦移民法还另外规定了其他几种取得公民权的方式，包含归化入籍美国 (naturalization)及透过血统原则而自动取得公民身份 (Acquisition)。有兴趣了解后者的可以参考我之前的文章。
从川普总统上任之前，他就曾多次公开反对生育旅游的行为。大部分反对生育旅游的人担忧，外国成年人其实是在利用他们的孩子确保在美国拥有永久居留权，并由此获取美国的公共福利。纽约时报报导，目前并没有游客已在美国国土生下多少婴儿的官方数据。但支持限制移民的移民研究中心(Center for Immigration Studies)在2015年的一份报告中估计，这一数字大约是每年3.6万名。
在出生地公民权的问题上，川普总统在去年的八月开了第一枪。当时移民局突然宣布将修改内部的政策备忘录，规定从2019年的10月29日开始，在驻外美军基地出生的美国公民子女，将不再被自动认定是在美国领土出生，并因此限制取得美国公民权的权利。消息一出来以后，许多华人误以为这个规定将剥夺原有出生地公民权的权利。但事实上，这项规定只是改变之前透过血统原则而自动取得公民身份的其中一项方式，本质上他与出生地公民权仍不一样。由于出生地公民权已经规定在宪法，除了透过修宪，任何总统都无法随意改变。
既然修宪的难度很高，因此川普总统决定第二枪从他权力范围内可行的签证核发开始: 直接禁止外国人拿着旅游签证进到美国生小孩。由于国务院负责处理签证核发，因此川普政府决定直接修改国务院的法规。这份新规总共有以下几个重点:
第一，旅游签证应回归到「旅游」的目的
首先国务院重申旅游签证仅限于从事娱乐消遣为目的的行为，包含旅游、亲友探访、休息、医疗治疗、社交、或是服务性质。
过去许多专门办理生育旅游的公司，协助旅游签证的申请人以旅游的名义到美国生小孩，但事实上却是实施移民诈骗或是从事国际洗钱等犯罪等行为。这些公司有的虚报住户资料给公寓，但实际上却是在公寓里面开设月子中心，又或是谎报是低收入户以企图规避医疗费用。国务院认为这些行为实际上都已经产生了国家安全问题。因此新规实施以后将不再允许生育旅游的行为了。
See: https://travel.state.gov/content/travel/en/us-visas/tourism-visit/visitor.html
第二，领事官在核发签证时，应该要探究申请人的主要本意(primarily purpose)
在这份新规当中，国务院明确解释了领事官长久以来核发签证的判断 - 探究申请人的主要本意。换言之，如果签证申请人打算进入美国并从事与申请的签证不同的行为，此时领事官不应核发签证。又或是，在申请旅游或是商务签证的时候，如果申请人打算从事非旅游及商务签证所允许的行为或甚至是非法的行为，此时领事官也不应该允许核发签证。
而至于领事官怎么去判断什么是申请人的主要本意呢? 领事官主要是按照签证申请人来访的主要计划，并透过详细审阅签证申请人所提供的材料，以及领事官判断申请人的可信度来判断。换言之，领事官在这部分有很大的主观判断空间，这也是为什么我们常听到签证申请人大多都是因为214b而被拒绝核发签证。依据美国移民暨国籍法第214(b)条款规定: 「每一位非移民签证申请人均被假设为有移民企图，除非申请人能让领事官员确信他们在申请入境时有资格取得所要申请的非移民身分…」。
第三，未来到美国进行医疗行为须提供更多的数据
过去，到美国进行医疗行为一直都属于被允许的行为之一。新规实施以后，国务院依然允许透过B2签证到美国进行医疗行为。但从1月24日开始，国务院要求签证申请人必须提出证据证明到美国进行医疗行为的合理理由。同时，申请人也要证明美国的医疗机构及医生同意对申请人实施医疗行为。最后，申请人也必须告知领事官将预期花多久时间停留在美国，并解释将如何支付医疗费用及医疗费用的合法来源。
第四，签证申请人须证明自己不是以取得美国国籍为目的而到美国生小孩
如果领事官认定签证申请人是要到美国生小孩以取得公民权为目的的话，签证申请人可以去反证她到美国生小孩并没有这样的意图。国务院在它的说明中举了几个可以做为反证的例子。例如，孕妇的怀孕情形特殊，当地的医疗机构无法提供充分的资源，因此到美国找专门的医疗机构协助待产。又或是，孕妇的母亲即将过世，但预产期可能或落在母亲可能过世的日期附近，此时领事官应允许她到美国生产陪伴她的母亲。
第五，这份规定并不影响签证申请人持其他种非移民签证到美国生小孩
另外，这份新规主要打击的对像是持观光签证后到美国生小孩的生育旅游行为。但如果是持其他种非移民签证，例如F-1学生签证、H-1B专业性职位签证、L-1跨国公司高管签证、或甚至是E-2跨国商人签证入境以后生小孩，这些情形并不属于被限制的类别之内。至于为什么要特别针对拿观光签证入境生小孩的外国人呢？国务院指出，这份新规主要是要防止这些和美国没有任何关联或是不能提供任何建设性利益的外国人，透过这种方式取得美国的福利或公民权，并造成上述那些国家安全问题。
第六，这项规定只限于美国国务院的签证核发，与国土安全部的免签计划无关。
最后这项新规只限于作为领事官在判断签证核发时的标准。因此，禁止生育旅游的规定并不适用于国土安全部的免签计划(例如ESTA)。
总结
这份新的规定实施以后，很难说到底会产生多大的影响。第一个问题是，领事官应该如何去询问女性签证申请人有没有怀孕呢？毕竟在美国文化下直接问一个女性是否怀孕是不太恰当的行为。恐怕领事官只能透过技巧性的问话方式让申请人主动说出有入境生小孩的意图。例如在DS160中勾选(Tourism/ Medical Treatment B2)的实际目的是什么。
国务院在外事手册中要求领事官不得直接问签证申请人是否有怀孕: “…However, you must not ask a visa applicant whether they are pregnant unless you have a specific articulable reason to believe they may be pregnant and planning to give birth in the United States. You should document any such reason in your case notes. You must not, as a matter of course, ask all female applicants (or any specific sub-sets of applicants) whether they are pregnant or intend to become pregnant;; you also may not require B nonimmigrant visa applicants to provide evidence that they are not pregnant. Additionally, you should remember, when posing your questions, that pregnancy can be a sensitive topic.….”
另外，美国给予多数国家的B签证效期其实都蛮长的。例如持有中国、韩国、或日本的护照都可以取得10年有效的旅游签证。即使签证申请人面试当下没有生育旅游的打算，但两三年之后是否可以持有效的旅游签证入境生小孩呢？
我认为下一步美国政府可能会开始加强怀孕者的入境管控。以往孕妇在入境美国时，如果她们持有美国医院的通知并能证明有足够的资金负担医疗费用，美国海关往往都会允许孕妇入境。
这也可以参考美国海关2017年2月在它们的的网站中发布“Can I visit the U.S. while pregnant and what are the risks involved?”的这一篇通知。在这篇通知中，海关并没有明确地讲说是否会会允许孕妇入境，只是将判断的权力交给第一线的海关，并由他们去判断小孩的预产期、入境待的时间、以及医疗费用的担保。
这一篇文章我去年九月搜寻的时候仍然被放在海关的网站上，然而目前已经无法在网站中找到了。很显然海关也开始改变了他们的态度了！
所以究竟生育旅游是否真的会从此在美国销声匿迹？就让我们继续看下去吧！
Eugene 01/23/2020
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