拜登总统的综合移民改革法案 – Part 1

今年初拜登总统上任之后，他立刻将他的压箱宝 - 综合移民改革法案「U.S. Citizenship Act of 2021」送到同党国会议员的手上，由他们负责整理准备提交给参众两院。就在前几天2月18号，这部移民法案的内容终于正式公布。负责的民主党参众两院国会议员表示，他们预计在周一22号正式将法案提交到各自的议院里。

但话说在前头，这个法案距离正式通过还有很长的一段路要走，甚至很大机会不会通过。主要原因在于目前的政治氛围，很难让两党共同通过这个法案。

法案的通过需要先经过国会相关的委员会(Committee)举行听证会进行审查。过了委员会这一关之后，案子才会被排进到院会(Floor)交由所有的议员辩论以及投票。两院通过的法案必须完全一致，才能送交到总统手上签署。但如果参众两院通过的版本不一致，两院还需要组成特别的协调委员会(Conference Committee)来决定各个法案里的分歧部分该如何解决，或是各自拿回去继续讨论修改成一致的版本。

目前推出的这个法案版本是由民主党的议员单方面提出，并不是由两党议员共同提出，这意味着共和党议员对于这个移民法案并不买单。事实上，许多保守派共和党参议员，之前已经表示他们不会赞成这个法案。由于现在众议院是由与拜登总统同政党的民主党占多数，移民法案在这里通过不是问题。但因为参议院两党议员人数各半，届时如果共和党议员在院会采用恶名昭彰的冗长辩论(Filibuster)程序拖延法案的辩论过程，除非拜登能取得60位民主共和两党参议员的支持来结束冗长辩论，否则法案的旅程最终就会结束在这里。从目前的政治氛围来看，这部综合移民改革法案不太可能会完完整整地被通过，最可能的结局是最后被拆解成各自独立的法案来完成立法。

了解完法案未来可能的发展后，我们回头来聊聊拜登的综合移民改革法案到底写了什么。大家会称它是是「综合」移民法案，实在是因为这部法案涵盖的范围实在太大。长达353页的综合移民改革法案，内容涵盖了给予无证移民公民权的途径、扩大职业移民及亲属移民的配额、修改非移民身份外国人的停留的资格、加强边境保护措施、以及从源头减少非法移民等方面。

今天，我们就聊聊这个法案在职业移民方面打算做出哪些改革吧。

职业绿卡方面的改革

• 从 2022年财政年(2021年10月1号)开始，每年职业绿卡的名额，将从现在的一年14万张，增加到17万张。这3万张增加的绿卡，主要是分配给EB3 other workers (从事不需要两年训练或教育的职位)。此外，法案也允许追回1992年到2020年没有使用完的绿卡。根据Cato Institute的计算，过去将近30年期间，将近有22万张亲属及职业绿卡被浪费掉。法案通过后，这些绿卡名额都可以被追回继续使用。

• 从2022年财政年开始取消各个国家的绿卡配额上限。现在每个国家每年只能配得最多7%张职业绿卡的名额。移民美国的大国印度及中国两地申请人因为每年名额的限制，导致现在取得绿卡的时程拖得非常久。不过取消国家的绿卡配额之后，许多人最常质疑的是，这样是否会导致其他国家的申请人也需要等待很久才会拿到绿卡。为了避免这样的情况，法案中特别新增了，如果移民局已经核准绿卡申请人的I-140移民请求，但因为排期的关系导致他等待绿卡的时间超过10年，此时他们将不受每年配额的上限，可以直接递交I-485申请在美国境内调整成绿卡身分。这个新增加的规定，将可以避免在法案通过之后，印度人的申请会直接排挤到其他他国家的绿卡名额。

• 调整各个职业绿卡类别分配的比例。EB1及EB2绿卡各自分得的比例将从28.6%调降到23.55%。EB3专业及技术类职业绿卡则将从28.6%调高到41.2%。EB3 other workers的EB3职业绿卡则会从现在的一年1万张绿卡增加到一年4万。最后，EB4及EB5绿卡比例则会调降到5.85%。这意味着，法案通过后，最大的受益者会是在EB3专业及技术类，以及EB3 other workers类的职业绿卡申请人。

• 明文规定职业绿卡申请人的配偶和未成年小孩，将不会占用绿卡名额。目前国务院限缩解释移民法204(d)，将职业绿卡申请人的配偶和未成年小孩，一起计入每年的14万张绿卡当中。这导致了绿卡名额消化得比较快。这个法案如果顺利通过， 未来17万张绿卡的名额将会直接归给绿卡主申请人principal applicant。不论他的家庭成员有多少，都可以一起移民到美国。

• 在美国取得STEM专业(computer and information sciences, engineering, mathematics and statistics, physical sciences, and accounting) 的博士学生，在绿卡申请时(不论是EB1, EB2, EB3等)将不会有名额上限的限制。

• 允许国土安全部实施领航测试计划(Pilot Program)，每年核发1万张上限的绿卡给能对城市或是郡内的区域经济发展提供必要帮助的外籍劳工。这1万张绿卡申请人，仍然需要经过PERM的流程，只是将不受17万张绿卡的名额限制。

• 授权国土安全部及劳工部可以制定相关法规，暂时限制核发EB2及EB3绿卡给在特定高失业地区工作的外国人。

工作签证方面的改革

• 允许国土安全部和劳工部可以一起制定法规，改成「按薪资高低」来抽出H-1B工作签证的名额。因此如果法案通过后，现在H-1B申请时的随机抽签方式可能会成为历史。

• H-1B的持有人如果已经拿到I-140移民请求核准后，H-1B持有人的身份可以超过6年。此外如果H-1B持有人持续维持自己的H-1B身份，且未成年小孩是在18岁之前取得H-4的身份，不论小孩年纪是几岁(即使超过21岁)，小孩也可以随同父母在第6年之后，一起延长自己的H-4身份。

• 明文给予H-4持有人(H-1B的配偶及小孩)工作许可。目前H-4工作许可只核发给少数符合规定的H-1B配偶，但不包含小孩。此外，由于现行工作许可的规定只是规范在移民行政法规当中，联邦政府可以取消这个规定。法案通过后，H-4工作许可的规定将会被法律保护。

• 避免Age out的情形发生。目前移民规定，如果绿卡申请人的小孩在绿卡名额到达时已经超过了21岁，此时就不能附随父母一起拿到绿卡。这个法案提到H-4小孩的年纪将会提早锁在prioirty date当天。Prioirty date通常指的是雇主递交PERM的那天，或是递交I-140移民请求的那一天。

• Full-time F-1学生将不再受Dual Immigrant Intent(移民倾向)的限制。目前领事官在学生审理签证核发时，如果认为学生有移民的倾向，此时他可以依照214(b)去拒绝核发签证。未来，只要是full-time的学生，在申请学生签证时将不会再碰到这样的问题。

• F学生及H-1B、L、O工作签证的持有人，如果在身份到期之前365天取得PERM或是I-140已经被核准，此时国土安全部可以同意继续延长他的身份，直到他拿到绿卡为止。此外，上述这些人也可以在绿卡身份下来之前取得EAD工作许可，继续留在美国工作。这表示未来F-1学生不用急着办理H-1B。只要提前启动职业绿卡申请流程，就有机会可以提前透过绿卡的EAD工作。

总结来说，这个法案是希望能减少排期过长的情况。对于受影响的群体，则提供更宽松的方式让他们可以继续待在美国工作。如果法案顺利通过的话，对于排期本来就已经很长的绿卡申请人来说会是个好消息。但对于使用全球排期的EB1到EB3申请人来说，长期来看等待绿卡的时间会逐渐变长。另外我对于这次法案为什么减少EB1及EB2这类特殊人才或是学历比较高的申请人的名额比例，却增加EB3的名额比例，也让我感到匪夷所思。

对F、H-1B、L、O签证持有人来说，虽然未来有可能不用担心失去工作许可的问题，但我观察到这部法案其实并没有提到换工作的问题。假设F学生及H-1B、L、O工作签证的持有人在拿EAD工作期间，不再帮担保的雇主工作时，此时是否可以像现在的AC21规定一样，在特定时间过后自由转换工作呢? 如果失去了这条规定，将很可能会导致绿卡申请人被迫必须为担保的雇主工作许多年。

如同我一开始说的，这个法案前途堪虑，改革的方向实际上也没有完全符合移民律师的期待，更像是carrot and stick。但至少有了一个框架以后再去讨论，总比什么都没有来得好。下一篇文章，我将会继续讨论法案其他部分的改革内容。